NRW-Justiz:  Die einstweilige Anordnung

Was ist der Gegenstand des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung?

Gegenstand des Verfahrens

Das Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung dient der Sicherung gefährdeter Rechte und der Regelung eines vorläufigen Zustandes (§ 123 Abs. 1 VwGO)

Beide Arten der einstweiligen Anordnung unterscheiden sich nicht nach ihrem möglichen Inhalt und auch nicht nach Verfahren und Verfahrensvoraussetzungen. Es ist deshalb nicht erforderlich, mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung anzugeben, welche Art der einstweiligen Anordnung begehrt wird. Das Verwaltungsgericht prüft, wenn es darauf ankommt, von Amts wegen, welche Art der einstweiligen Anordnung beantragt wird (§ 88 VwGO).

Die einstweilige Anordnung ermöglicht nur vorläufige Sicherungen oder Regelungen. Die endgültige Entscheidung über den geltend gemachten Anspruch wird erst im Hauptsacheverfahren getroffen.

Mit dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht deshalb beispielsweise noch nicht fest, ob der Antragsteller auch im Klageverfahren gewinnen wird.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt in allen Fällen in Betracht, in denen in einem Klageverfahren keine Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt zu erheben ist und damit vorläufiger Rechtsschutz in Form des Antrags auf Aussetzung der Vollziehung (§ 80 Abs. 5 VwGO) statthaft ist. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist deshalb richtige Antragsart, wenn in einem Klageverfahren eine Verpflichtungsklage, eine allgemeine Leistungsklage oder Feststellungsklage zu erheben ist. Die Verfahren auf Aussetzung der Vollziehung und auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ergänzen sich damit und gewährleisten einen lückenlosen vorläufigen Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren.

Einige der wichtigsten Anwendungsfälle des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sind:

• im Beamtenrecht: Untersagung der Ernennung eines Mitbewerbers, der für eine freie Stelle ausgewählt worden ist,
• im Hochschulrecht: Zulassung zum Studium, Überlassung von Räumen der Universität für eine bestimmte studentische Veranstaltung,
• im Obdachlosenrecht: Einweisung in die bisherige Wohnung oder eine Obdachlosenunterkunft,
• im Medienrecht: Teilnahme von Politikern an Fernsehsendungen,
• im Prüfungsrecht: Zulassung zur Prüfung, Gewährung einer Schreibzeitverlängerung,
• im Schulrecht: Aufnahme eines Schülers in die Gesamtschule oder eine andere Schule, Teilnahme am Unterricht der nächsthöheren Klasse oder Jahrgangsstufe,
• im Subventionsrecht: Auszahlung einer Investitionsbeihilfe oder einer anderen Subvention.

Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

Wann kann der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung beim Verwaltungsgericht gestellt werden?

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt die Einhaltung einer Frist nicht voraus. Die Verwaltungsgerichtsordnung enthält keine dahingehende Regelung.

Die Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt auch nicht voraus, dass bereits eine ablehnende Entscheidung der Behörde ergangen oder bereits Klage erhoben worden ist. Allerdings muss grundsätzlich vor Stellung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ein Antrag auf Gewährung der Leistung bei der zuständigen Behörde gestellt worden sein. Ohne eine vorherige Antragstellung bei der Behörde fehlt für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung regelmäßig das Rechtsschutzbedürfnis, weil nicht auszuschließen ist, dass die Behörde dem Antrag entspricht und daher die Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nicht erforderlich ist.

Nach Eintritt der Unanfechtbarkeit der ablehnenden Entscheidung der Behörde und nach rechtskräftigem Abschluss eines Klageverfahrens ist ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unzulässig.

Einleitung des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

Wie wird das Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung eingeleitet?

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen, das Gericht der Hauptsache ist. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszuges, also grundsätzlich das Verwaltungsgericht, das im erstinstanzlichen Verfahren als sachlich und örtlich zuständiges Gericht über eine Klage zu entscheiden hat. Ist die Hauptsache bereits im Berufungsverfahren anhängig, so ist das Oberverwaltungsgericht für die Entscheidung über einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zuständig (§ 123 Abs. 2 VwGO).

Eine einstweilige Anordnung wird nur auf Antrag erlassen. Der Antrag ist beim Verwaltungsgericht schriftlich zu stellen. Er kann auch zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle erhoben werden.

Im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung beim Verwaltungsgericht, kann sich der Antragsteller anwaltlich vertreten lassen. Ein Anwaltszwang besteht allerdings nicht.

Eine Vertretung durch einen anderen Bevollmächtigten ist ebenfalls möglich. In diesem Fall muss dem Verwaltungsgericht eine schriftliche Vollmacht vorgelegt werden. Die Vollmacht kann nachgereicht werden; das Verwaltungsgericht kann hierfür eine Frist setzen. Wird die Vollmacht trotz Aufforderung des Gerichts innerhalb der gesetzten Frist nicht vorgelegt, kann der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung als unzulässig abgewiesen werden, wenn bereits der Antrag vom Bevollmächtigten gestellt worden ist. Als vollmachtloser Vertreter werden ihm die Verfahrenskosten auferlegt.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung muss den Antragsteller und die Behörde, gegen die der Antrag sich richtet, bezeichnen. Außerdem muss der Antrag den Streitgegenstand bezeichnen. Es muss erkennbar sein, welchen Anspruch der Antragsteller geltend machen will und aus welchen Gründen er auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes angewiesen ist. Hierfür genügt ein Vortrag, der es dem Verwaltungsgericht ermöglicht, den Streitgegenstand zu ermitteln. Die Bezeichnung des Antrags als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nicht erforderlich.

Das Verwaltungsgericht prüft von Amts wegen, in welcher Form der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes statthaft ist. Deshalb ist auch eine fehlerhafte Bezeichnung des Antrags etwa als Antrag auf Aussetzung der Vollziehung unschädlich. Das Verwaltungsgericht wird in diesem Fall den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes als Antrag auf Aussetzung der Vollziehung auslegen oder ggf. umdeuten. Es ist an die wörtliche Formulierung des Antrags nicht gebunden, solange sich die Auslegung bzw. Umdeutung im Rahmen des Antragsbegehrens hält (§ 88 VwGO).

Dem Antrag sollen ein bereits ergangener (ablehnender) Verwaltungsakt der Behörde und ein etwaiger bereits ergangener Widerspruchsbescheid im Original oder in Abschrift beigefügt sowie die zur Begründung des Antrags dienenden Tatsachen, Beweismittel und Mittel der Glaubhaftmachung angegeben werden. Genügt der Antrag diesen Anforderungen nicht, ist er aus diesem Grund nicht unzulässig. Das Verwaltungsgericht wird den Antragsteller regelmäßig auffordern, die erforderlichen Angaben innerhalb einer bestimmten Frist vorzunehmen. Nach erfolglosem Fristablauf darf das Verwaltungsgericht den Antrag ablehnen.

Der Gang des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

Wie ist der Gang des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung?

Die Verwaltungsgerichte sind bestrebt, Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung möglichst schnell zu entscheiden, weil es sich um Eilverfahren handelt. Die Dauer des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist deshalb regelmäßig geringer als die Dauer eines Klageverfahrens. Wann das Verwaltungsgericht konkret entscheidet, hängt von der Geschäftsbelastung der zuständigen Kammer ab.

Das Verwaltungsgericht wird das Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in der Regel im schriftlichen Verfahren und auf der Grundlage der vorliegenden Unterlagen entscheiden.

Eine mündliche Verhandlung ist für das Verfahren nicht vorgeschrieben. Sie findet nur in Ausnahmefällen statt, wenn das Verwaltungsgericht dies etwa zur weiteren Sachaufklärung für erforderlich hält. Es empfiehlt sich schon aus diesem Grund, den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bereits mit der Antragstellung umfassend zu begründen.

Eine Beweisaufnahme findet im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in aller Regel nicht statt. Sie bleibt dem Hauptsacheverfahren, also dem Widerspruchs- oder Klageverfahren vorbehalten. Der Antragsteller muss deshalb im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung die Tatsachen, die er zur Begründung seines Antrags vorträgt und die zwischen ihm und der Behörde strittig sind, glaubhaft machen.

Zur Glaubhaftmachung können dem Verwaltungsgericht alle präsenten Beweismittel, zum Beispiel Urkunden, aber auch eidesstattliche Versicherungen vorgelegt werden. Kann eine Tatsache nur durch Zeugenvernehmung belegt werden, sollte deshalb eine schriftliche Erklärung der Zeugen vorgelegt werden, da mit einer Beweisaufnahme im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht gerechnet werden kann. Die Zeugen können ihre schriftliche Aussage auch durch Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung bekräftigen.

Eine Tatsache ist glaubhaft gemacht, wenn das Verwaltungsgericht ihr Vorliegen für überwiegend wahrscheinlich hält. Anders als im Klageverfahren muss das Verwaltungsgericht also im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung von dem Vorliegen der Tatsache nicht überzeugt sein.

Zulässigkeit und Begründetheit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

Wann hat der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung Erfolg?

Der Erfolg eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt zunächst voraus, dass die Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt sind. Hierbei handelt es sich um verfahrensrechtliche Anforderungen, die erfüllt sein müssen, damit sich das Verwaltungsgericht mit dem Antragsbegehren befassen darf. Das setzt unter anderem voraus, dass der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht eröffnet ist, dass der Antragsteller antragsbefugt ist, dass vor dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ein Antrag bei der zuständigen Behörde gestellt worden ist und dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auch aus anderen Gründen das Rechtsschutzbedürfnis nicht fehlt. Liegen die notwendigen Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht vor, so wird das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf Kosten des Antragstellers ablehnen.

Für die Begründetheit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung müssen ein Anordnungsgrund und auch ein Anordnungsanspruch vorliegen. Der Antragsteller muss das Vorliegen dieser zwei Voraussetzungen glaubhaft machen.

Ein Anordnungsgrund liegt vor, wenn der Antragsteller glaubhaft gemacht hat, dass ihm Nachteile drohen, die ein Abwarten der Entscheidung im Hauptsacheverfahren als unzumutbar erscheinen lassen.

Ob derartige Nachteile drohen ist eine Frage des Einzelfalls und lässt sich nicht allgemein beantworten. Jedenfalls genügt allein das Interesse an einer möglichst schnellen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung wie auch die bloße Befürchtung, dass (künftig) unzumutbare Nachteile entstehen könnten, zur Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes nicht aus. Darüber hinaus ist ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht, wenn dem Antragsteller anderweitige Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung stehen, die er in zumutbarer Weise in Anspruch nehmen kann, oder wenn er sich auf bereits eingetretene Nachteile beruft, die sich aktuell für ihn nicht mehr nachteilig auswirken.

Strengere Anforderungen an das Vorliegen eines Anordnungsgrundes stellt das Verwaltungsgericht, wenn eine Vorwegnahme der Hauptsache erstrebt wird.

Das ist der Fall, wenn eine vorläufige Befriedigung des geltend gemachten Anspruchs bis zum unanfechtbaren Abschluss des Hauptsacheverfahrens beantragt wird. Eine solche Vorwegnahme der Hauptsache wird zum Beispiel bei der Geltendmachung von Zahlungsansprüchen oder bei dem Antrag eines Schülers auf vorläufige Teilnahme am Unterricht der nächsthöheren Klasse oder Jahrgangsstufe angestrebt.

In diesen Fällen genügt die Glaubhaftmachung unzumutbarer Nachteile nicht. Vielmehr muss der Antragsteller glaubhaft machen, dass ihm schlechthin unzumutbare Nachteile drohen, wenn er den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abwarten muss. Diese Voraussetzung ist nur in Ausnahmefällen erfüllt.

Ein Anordnungsanspruch liegt vor, wenn der Antragsteller glaubhaft gemacht hat, dass ihm der geltend gemachte Anspruch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zusteht.

Das Verwaltungsgericht prüft dies auf Grund einer überschlägigen Würdigung der Sach- und Rechtslage. Denn bei dem Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung handelt es sich ebenso wie bei dem Verfahren auf Aussetzung der Vollziehung um ein summarisches Verfahren, in dem das Verwaltungsgericht wegen der Eilbedürftigkeit der Sache keine abschließende Prüfung der Sach- und Rechtslage vornimmt. Es entscheidet auf der Grundlage des Vortrags der Beteiligten des Verfahrens, der vorgelegten präsenten Beweismittel und Mittel zur Glaubhaftmachung sowie der beigezogenen Akten.

Erstrebt der Antragsteller eine Vorwegnahme der Hauptsache, so stellen die Verwaltungsgerichte teilweise auch höhere an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruches. Es genügt nicht, eine überwiegende Wahrscheinlichkeit für das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs glaubhaft zu machen. Vielmehr muss das Verwaltungsgericht auf Grund seiner Prüfung zu dem Ergebnis kommen, dass der Anspruch mit hoher Wahrscheinlichkeit gegeben ist.

Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

Wie entscheidet das Verwaltungsgericht im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung?

Das Verwaltungsgericht entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durch Beschluss. An dem Beschluss wirken drei Berufsrichterinnen bzw. Berufsrichter mit, soweit die Kammer den Rechtsstreit nicht einem richterlichen Mitglied der Kammer als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen hat. In dringenden Fällen kann der bzw. die Vorsitzende der Kammer entscheiden. Wenn es zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes geboten ist, kann die Kammer nach Eingang des Aussetzungsantrags auch zunächst eine Zwischenentscheidung (sog. Hängebeschluss) erlassen, mit der eine vorläufige Regelung bis zu ihrer abschließenden Entscheidung über den Antrag getroffen wird. Ist der Antrag unzulässig oder unbegründet, so lehnt die Kammer den Antrag auf Kosten des Antragstellers ab.

Hat der Antrag Erfolg, so erlässt das Verwaltungsgericht die beantragte einstweilige Anordnung. Allerdings kann das Verwaltungsgericht nur vorläufige Maßnahmen anordnen. Eine Vorwegnahme der Hauptsache kommt grundsätzlich nicht in Betracht. Soweit es der Zweck der einstweiligen Anordnung erfordert, können dem Antragsteller auch bestimmte Verpflichtungen auferlegt werden oder Bedingungen, Befristungen oder Auflagen angeordnet werden. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kann zudem von einer Sicherheitsleistung abhängig gemacht werden. Schließlich kann das Verwaltungsgericht nicht selbst behördliche Maßnahmen vornehmen, also zum Beispiel keine Verwaltungsakte im Wege der einstweiligen Anordnung erlassen. Das Verwaltungsgericht wird in diesen Fällen die Behörde verpflichten, die betreffende Maßnahme (vorläufig) vorzunehmen.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem eine einstweilige Anordnung erlassen worden ist, ist ein Vollstreckungstitel. Der Antragsteller kann deshalb auf Grund des Beschlusses die Vollstreckung beantragen, wenn die Behörde der ihr auferlegten Verpflichtung nicht nachkommen sollte. Ein solcher Fall ist in der Praxis allerdings sehr selten.

Rechtsmittel gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts

Gibt es Rechtsmittel gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts?

Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe Beschwerde eingelegt werden. Über die Beschwerde entscheidet das Oberverwaltungsgericht. Für das Beschwerdeverfahren besteht Anwaltszwang (§ 67 VwGO).

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Beschlusses des Verwaltungsgerichts zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, beim Oberverwaltungsgericht einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen.

Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, ist die Beschwerde als unzulässig zu verwerfen (§ 146 Abs. 4 Sätze 1 bis 4 VwGO).

Die Beschwerdebegründung ist auch deshalb von besonderer Bedeutung, weil das Oberverwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren nur die dargelegten Gründe prüft (§ 146 Abs. 5 Satz 6 VwGO).

Über Einzelheiten des Beschwerdeverfahrens und die Erfolgsaussichten im konkreten Fall informiert der bevollmächtigte Rechtsanwalt.

Kann nach Unanfechtbarkeit des Beschlusses des Verwaltungsgerichts ein erneuter Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt werden?

Die Unanfechtbarkeit des Beschlusses des Verwaltungsgerichts steht einem erneuten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit demselben Streitgegenstand grundsätzlich entgegen. Ein erneuter Antrag ist nur ausnahmsweise bei Vorliegen veränderter Umstände, etwa bei einer nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage, zulässig.